Tko zapravo oblikuje Hrvatsku? Građani biraju političare, ali tko osmišljava gospodarske reforme, priprema zakone i određuje dugoročni razvoj države? Od privatizacije devedesetih do afere Borg, Hrvatska je prošla niz procesa u kojima su se susretali politička vlast, gospodarski interesi, međunarodni savjetnici i istraživački centri. Dokumenti otkrivaju mnogo složeniju sliku političke moći od one koju svakodnevno gledamo u Saboru.
Zakon je izglasan. Ali tko ga je zapravo napisao?
U proljeće 2018. hrvatska je javnost dobila rijetku priliku zaviriti iza kulisa donošenja jednog od najvažnijih gospodarskih zakona u novijoj povijesti države.
Objavljena je elektronička prepiska tadašnje potpredsjednice Vlade Martine Dalić s odvjetnicima, financijskim stručnjacima i konzultantima koji su sudjelovali u pripremi posebnog zakona za spašavanje Agrokora.
Skupina je u javnosti postala poznata pod nazivom Borg, a cijela kontroverza kao afera Hotmail.
Zakon je već bio donesen. Hrvatski sabor odradio je svoju zakonodavnu ulogu, Vlada je preuzela političku odgovornost, a izvanredna uprava započela je postupak restrukturiranja koncerna.
Međutim, elektronička prepiska otvorila je pitanje koje je daleko nadilazilo Agrokor.
Koliko građani zapravo znaju o ljudima koji oblikuju zakone prije nego što oni dođu pred Vladu i Hrvatski sabor?
Tko sastavlja prve nacrte? Tko priprema gospodarske studije? Tko određuje da je privatizacija bolja od državnog vlasništva ili da određeni sektor treba liberalizirati?
I naposljetku, tko ima gospodarski interes od pojedinog zakonskog rješenja?
Odgovore na ta pitanja ne možemo pronaći samo promatrajući političare koji se izmjenjuju na vlasti.
Potrebno je pogledati šire.
U svijet gospodarskih upravljačkih struktura, međunarodnih financijskih institucija, privatnih savjetnika, istraživačkih centara, velikih investitora i organizacija koje nastoje utjecati na državne politike.
U svijetu u kojem se politička moć ne mora uvijek nalaziti ondje gdje se nalazi i formalna politička funkcija.
Četiri pojma koja otvaraju pitanje stvarne moći
U raspravama o hrvatskoj politici često se spominju duboka država, tehnomenadžeri, tehnokrati i think tankovi.
Ti pojmovi nisu istoznačnice.
Duboka država (deep state) naziv je za navodnu ili stvarnu mrežu neformalnog utjecaja koja djeluje unutar ili oko državnih struktura, a može uključivati dijelove sigurnosnog, obavještajnog, administrativnog, političkog i gospodarskog sustava.
Pojam se povijesno povezuje osobito s Turskom, gdje su se otvarala pitanja odnosa državnih institucija, sigurnosnih struktura i neformalnih političkih mreža.
U suvremenoj političkoj raspravi izraz se često koristi mnogo šire, katkad i kao objašnjenje za događaje čiji stvarni uzroci nisu poznati.
Tehnomenadžeri su ljudi koji upravljačku moć crpe iz iskustva u velikim gospodarskim sustavima, poslovnih kontakata, financijskih resursa i sposobnosti upravljanja organizacijama.
U hrvatskoj tranziciji posebno je zanimljiva njihova povezanost s bivšim socijalističkim gospodarskim strukturama i prijelazom dijela tih kadrova u nove političke i poslovne okolnosti.
Tehnokrati su stručnjaci čiji autoritet proizlazi ponajprije iz profesionalnog znanja. Mogu upravljati važnim državnim institucijama ili sudjelovati u njihovim reformama, iako nemaju snažno stranačko uporište.
Primjer je Tihomir Orešković, međunarodni poslovni menadžer koji je 2016. postao nestranački predsjednik hrvatske Vlade.
Njegov kratki mandat pokazao je i granice tehnokratskog upravljanja: stručna pozadina nije mogla zamijeniti parlamentarnu potporu.
Think tankovi, odnosno istraživački centri za javne politike, organizacije su koje analiziraju društvene i gospodarske probleme te predlažu rješenja javnim institucijama.
Neki zagovaraju slobodno tržište i smanjenje poreza. Drugi socijalnu državu, zaštitu okoliša, ljudska prava ili snažniju javnu regulaciju.
Njihova moć nije nužno u donošenju odluka.
Ona može biti u oblikovanju ideja koje će političari jednog dana pretvoriti u zakone.
Upravo zato ozbiljna analiza političke moći ne smije završiti popisom predsjednika vlada i ministara. Mora obuhvatiti i one koji oblikuju rješenja među kojima političari biraju.
Miroslav Kutle i tvrdnja da Hrvatskom nisu upravljale političke stranke
U prosincu 2017. bivši poduzetnik Miroslav Kutle dao je intervju Večernjem listu u kojem je iznio jednu od zanimljivijih tvrdnji o odnosima političke i gospodarske moći u Hrvatskoj.
Prema njegovim riječima:
„Nikada Hrvatskom nisu upravljali HDZ ni SDP, nego tehnomenadžeri.”
Kutle je govorio o interesnoj skupini koja je, prema njegovim tvrdnjama, tijekom više desetljeća bila prisutna u važnim političkim, gospodarskim, financijskim i pravosudnim strukturama.
Kao središnju osobu te navodne mreže označio je Franju Gregurića, bivšeg predsjednika hrvatske Vlade. Spominjao je i Slavka Linića, Stjepana Mesića te druge aktere hrvatske političke i gospodarske povijesti.
Njegove optužbe bile su ozbiljne.
No Kutle nije bio nezainteresiran promatrač hrvatske tranzicije.
Bio je jedan od njezinih najpoznatijih sudionika, a njegovo poslovanje i pravosudni postupci godinama su bili predmet javnih kontroverzi.
Zbog toga njegove izjave treba promatrati i u kontekstu njegovih osobnih iskustava i interesa.
Ipak, iz tog intervjua proizlazi pitanje vrijedno mnogo šireg istraživanja.
Jesu li promjene vlasti u Hrvatskoj uvijek značile i promjenu ljudi koji su oblikovali najvažnije gospodarske odluke?
Ili su određene poslovne, financijske i upravljačke strukture zadržavale utjecaj neovisno o tome tko je pobijedio na izborima?
Kutline tvrdnje same po sebi ne daju konačan odgovor.
Ali predstavljaju zanimljiv početak istraživanja.
Medijski izvor Večernji list Miroslav Kutle: Nikad Hrvatskom nisu vladali HDZ ili SDP, uvijek su to bili tehnomenadžeri, 18. prosinca 2017. Pročitaj intervju
Privatizacija 1991.: tko je odlučivao koliko vrijedi hrvatsko gospodarstvo?
Dana 18. travnja 1991. Sabor Republike Hrvatske donio je Zakon o pretvorbi društvenih poduzeća.
Bio je to jedan od najvažnijih gospodarskih zakona u povijesti samostalne Hrvatske.
Zemlja je tada prolazila kroz raspad jugoslavenskog gospodarskog sustava, stvaranje vlastitih institucija i sve ozbiljniju sigurnosnu krizu koja je ubrzo prerasla u otvoreni rat.
Istodobno je trebalo odgovoriti na pitanje koje je određivalo buduću raspodjelu gospodarske moći.
Kako društveno vlasništvo pretvoriti u vlasništvo s jasno određenim vlasnikom?
U pripremi i provedbi pretvorbenog sustava važnu ulogu imala je Agencija Republike Hrvatske za restrukturiranje i razvoj.
Za njezina direktora Vlada je još u studenome 1990. imenovala Zdravka Mršića.
U trenutku donošenja zakona predsjednik Vlade bio je Josip Manolić, dok je Franjo Gregurić premijersku dužnost preuzeo u srpnju 1991.
Međutim, najzanimljiviji dio privatizacijske priče nije samo pitanje tko je donio zakon.
Jednako je važno utvrditi tko je procjenjivao vrijednost poduzeća.
Tko je određivao koliko vrijedi tvornica izgrađena desetljećima rada?
Kolika je vrijednost njezina zemljišta, strojeva, poslovnih prostora, zaliha, potraživanja i tržišnog položaja?
I tko je mogao kupiti tako procijenjenu imovinu?
Upute za provedbu zakona iz 1991. izričito su predviđale angažiranje vanjskih pravnih i fizičkih osoba u postupku procjene vrijednosti poduzeća.
To znači da je stručni i poslovni sektor dobio važnu ulogu u procesu koji je određivao buduće vlasničke odnose.
Upute su također zahtijevale nepristranost procjenitelja i izbjegavanje sukoba interesa.
No činjenica da su pravila postojala ne daje automatski odgovor na pitanje kako su se provodila.
Razlika između stvarne i procijenjene vrijednosti poduzeća mogla je značiti razliku između povoljne kupnje i golemog prijenosa gospodarske vrijednosti.
A posljedice takvih odluka mogle su trajati desetljećima.
Izvorni zakon Narodne novine, NN 19/1991 Zakon o pretvorbi društvenih poduzeća, donesen 18. travnja 1991. Pročitaj zakon
Primarni dokument Narodne novine, NN 26/1991 Upute za provedbu Zakona o pretvorbi – metodologija procjene vrijednosti poduzeća i angažiranje konzultanata Pregledaj izvorne upute
Što su kasnije utvrdile državne institucije?
Problematičnost pojedinih postupaka pretvorbe i privatizacije nije ostala samo predmet političkih rasprava.
Prema službenom priopćenju Državnog odvjetništva Republike Hrvatske iz 2009., državna odvjetništva obradila su 1556 izvješća Državnog ureda za reviziju.
Povodom tih revizija formiran je 271 kazneni predmet.
Podignuta su 33 optužna akta, a pokrenuto je i 39 istražnih postupaka.
Te brojke ne znače da je u svakom predmetu utvrđeno kazneno djelo niti da su svi postupci završili osuđujućim presudama.
Ali potvrđuju da sumnje u zakonitost privatizacijskih postupaka nisu bile bez institucionalnog temelja.
Hrvatska pretvorba zato nije samo priča o poduzetnicima koji su kupovali tvornice i poduzeća.
To je i priča o ljudima koji su pripremali procjene, odobravali programe, donosili odluke i nadzirali provedbu zakona.
Ako želimo razumjeti nastanak gospodarske moći u Hrvatskoj, moramo istraživati cijeli lanac odlučivanja, a ne samo imena konačnih kupaca.
Službeni izvor Državno odvjetništvo Republike Hrvatske Priopćenje o kaznenim predmetima povezanima s pretvorbom i privatizacijom, 2009. Pročitaj službeno izvješće
Šok terapija: kada je i Milton Friedman priznao pogrešku
Hrvatska tranzicija nije se odvijala u gospodarskoj izolaciji.
Nakon sloma komunističkih režima početkom devedesetih, velik dio srednje i istočne Europe prihvatio je prijelaz prema tržišnom gospodarstvu.
U međunarodnim ekonomskim raspravama posebno su bile utjecajne ideje liberalizacije, privatizacije, smanjenja državne intervencije i otvaranja tržišta.
Jedan od najpoznatijih predstavnika ekonomskog liberalizma bio je američki ekonomist Milton Friedman.
U tranzicijskim raspravama razvila se i ideja brzih gospodarskih promjena, često nazivanih šok terapijom.
No nije svaka tranzicijska država primjenjivala jednak model, niti se hrvatska pretvorba može jednostavno opisati kao provedba plana jednog američkog ekonomista.
Mnogo je važnije ono što je Friedman kasnije rekao.
U izjavi iz 2002., koju je prenio ekonomist James Gwartney u radu objavljenom 2004., Friedman je priznao da je nakon raspada komunističkih sustava snažno naglašavao privatizaciju.
Kasnije je zaključio da takav pristup nije bio dovoljan.
Na primjeru Rusije upozorio je da privatizacija bez odgovarajuće vladavine prava može stvoriti privatne monopole umjesto slobodnog tržišta.
Njegov naknadni zaključak bio je da je vladavina prava temeljnija od same privatizacije.
Za hrvatsku tranziciju ta spoznaja otvara neugodno pitanje.
Što se događa kada država mijenja vlasnički sustav brže nego što uspijeva izgraditi institucije sposobne sprječavati zlouporabe?
Privatizacija sama po sebi nije jamstvo učinkovitosti.
Kao što ni državno vlasništvo samo po sebi nije jamstvo zaštite javnog interesa.
Presudni su pravila, njihova provedba i odgovornost ljudi koji donose odluke.
Stručni izvor James Gwartney / Cato Institute What Have We Learned from the Economic Freedom of the World Index? – Friedmanova izjava iz 2002., navedena u bilješci rada iz 2004. Otvori izvorni rad
Dokument iz 1996.: Svjetska banka i planovi za hrvatsku industriju
Jedan od zanimljivijih dokumenata o međunarodnom utjecaju na hrvatsku gospodarsku politiku nalazi se u službenim Narodnim novinama.
Riječ je o Sporazumu o zajmu za projekt tehničke pomoći između Republike Hrvatske i Međunarodne banke za obnovu i razvoj, institucije iz sastava Svjetske banke.
Sporazum je potpisan 23. travnja 1996.
Njegova vrijednost iznosila je pet milijuna američkih dolara.
Na prvi pogled riječ je o standardnom međunarodnom financijskom aranžmanu.
Međutim, sadržaj njegova drugog priloga otkriva niz vrlo konkretnih namjera povezanih s budućnošću hrvatskog gospodarstva.
Predviđene su stručne studije i savjetničke aktivnosti u području privatizacije, restrukturiranja javnih poduzeća, bankarstva, energetike i telekomunikacija.
Posebno je zanimljiv dio koji se odnosi na INA-u.
Kutina i rafinerije: tko je pripremao strateške opcije?
Sporazum je predviđao studiju o INA-inoj tvornici gnojiva u Kutini.
Trebalo je analizirati njezinu konkurentnost, strateške mogućnosti, vrijednost i opcije privatizacije kao zasebnog subjekta u odnosu na INA-u.
Još zanimljivija bila je predviđena studija o INA-inim rafinerijama.
Njezina je svrha bila utvrditi koje bi rafinerije trebalo zadržati u pogonu, koje zatvoriti, a koje eventualno ponuditi na prodaju.
Ugovor je predviđao i studije regulatornog okvira energetskog sektora te razvoj tarifnih politika u telekomunikacijama.
Predviđene su i konzultantske usluge pri sanaciji i privatizaciji odabranih banaka.
Ovo je važan povijesni dokument.
Ne zato što dokazuje da je Svjetska banka samostalno odlučivala o sudbini hrvatskih tvornica.
Nego zato što pokazuje da su međunarodne financijske institucije bile službeno uključene u pripremu mogućih rješenja za strateške gospodarske sektore.
Dokument sam po sebi ne potvrđuje koje su studije konačno dovršene i koliko je njihovih preporuka provedeno.
Ali otvara niz istraživačkih pitanja.
Tko je izrađivao te studije?
Koje su mogućnosti predlagane?
Tko ih je u hrvatskim institucijama razmatrao?
Jesu li prijedlozi kasnije utjecali na privatizacijske odluke?
I jesu li se interesi budućih investitora podudarali s preporučenim gospodarskim modelima?
To nisu pitanja protiv međunarodne suradnje. To su pitanja o nastanku državnih odluka i odgovornosti za njihove posljedice.
Primarni dokument Narodne novine – Međunarodni ugovori, NN 8/1996 Sporazum Republike Hrvatske i Svjetske banke – posebno Prilog 2. o INA-i, rafinerijama, energetici i privatizaciji banaka Pročitaj izvorni sporazum
INA–MOL: kada se vlasništvo, upravljanje i međunarodni kapital susretnu
Odnos države i međunarodnog kapitala posebno se jasno može promatrati na primjeru INA-e.
Hrvatska je 2003. s mađarskim MOL-om sklopila ugovore kojima je toj kompaniji prodano 25 posto plus jedna dionica INA-e.
MOL je kasnije povećavao svoj vlasnički udio.
Ustavni sud Republike Hrvatske u odluci iz 2015. detaljno je prikazao povijest tih odnosa i promjene ugovora o upravljanju.
Posebno je zanimljiv podatak da je MOL, prema ondje prenesenom vlastitom stajalištu kompanije, već sa 47,155 posto vlasništva mogao ostvarivati stvarnu kontrolu nad INA-om zahvaljujući odnosima glasova pri imenovanju nadzornog odbora.
To pokazuje koliko je važno razlikovati formalni vlasnički udio od upravljačkih prava.
U poslovnom svijetu nije uvijek potrebno imati više od polovice dionica kako bi se ostvario presudan utjecaj na upravljanje kompanijom.
Sporovi povezani s izmjenama dioničarskih ugovora iz 2009. kasnije su postali predmet složenih sudskih i međunarodnih arbitražnih postupaka.
Različiti postupci nisu donosili istovjetne pravne zaključke, što dodatno pokazuje složenost odnosa između države, međunarodnog ulagatelja i ugovornih prava.
Primjer INA–MOL otvara šire pitanje.
Što se događa kada nacionalno strateško poduzeće postane dio poslovne strategije velike međunarodne kompanije?
Hrvatska država može imati jedan skup prioriteta: energetsku sigurnost, zaposlenost, održavanje domaće proizvodnje i gospodarski razvoj.
Međunarodni investitor može imati drukčije prioritete: povrat na ulaganje, poslovnu učinkovitost, tržišni položaj, integraciju proizvodnje i dugoročnu profitabilnost.
Ti se interesi mogu podudarati.
Ali se mogu i sukobiti.
Upravo zato ugovori, upravljačka prava i regulatorne odluke postaju važniji od političkih obećanja izgovorenih u trenutku privatizacije.
Jer ugovor koji se potpiše danas može određivati odnose gospodarske moći godinama poslije.
Službeni dokument Ustavni sud Republike Hrvatske / Narodne novine Odluka U-III-4149/2014 – povijest ugovornih odnosa INA–MOL i upravljačkih prava Pregledaj odluku Ustavnog suda
Think tankovi: oni ne moraju imati vlast da bi utjecali na njezine odluke
Dok su međunarodne financijske institucije sudjelovale u pripremi gospodarskih reformi, u Hrvatskoj se razvijao i prostor organizacija koje su nastojale utjecati na političke ideje, društvene vrijednosti i gospodarske modele.
Think tank nije nužno politička stranka.
Ne mora se kandidirati na izborima.
Ne mora imati zastupnike u Saboru.
Njegov je cilj utjecati na javne politike kroz istraživanja, preporuke, stručne skupove i javne rasprave.
Pritom pojedini istraživački centri mogu imati vrlo jasna ideološka opredjeljenja.
Neki zagovaraju veći prostor slobodnom tržištu.
Drugi snažniju javnu regulaciju, socijalnu zaštitu ili institucionalne reforme.
U tome nema ničega neobičnog.
Političke ideje ne nastaju isključivo u političkim strankama.
Zanimljivo je da organizirani ideološki i istraživački rad u Hrvatskoj ima i stariju povijest.
Novinar Viktor Vresnik u Jutarnjem listu 2017. podsjetio je na Centar za idejno-politički rad Saveza komunista Hrvatske kao svojevrsnog prethodnika suvremenih think tankova.
Naravno, taj centar djelovao je u sasvim drukčijem, jednopartijskom političkom sustavu.
No usporedba pokazuje da potreba za organiziranim oblikovanjem političkih ideja nije nastala s višestranačjem.
Promjenom sustava promijenile su se organizacije, ideologije, izvori financiranja i politički ciljevi.
Povijesni pregled Jutarnji list – Viktor Vresnik Povijest think tankova u Hrvatskoj: od Centra za idejno-politički rad SKH do Sorosa i Adriatic Institutea, 2017. Pročitaj povijesni pregled
Sorosevo Otvoreno društvo: 55 milijuna dolara i pitanje društvenog utjecaja
Jedna od najpoznatijih i politički najkontroverznijih organizacija koje su djelovale u Hrvatskoj tijekom devedesetih bio je Institut Otvoreno društvo, povezan s američkim financijerom Georgeom Sorosem.
Institut je financirao projekte na području obrazovanja, medija, kulture, znanosti, civilnog društva, javnog zdravstva, prava i ekonomije.
Prema članku Mirele Holy objavljenom 2007. u časopisu Civilnodruštvo.hr, koji je izdavala Nacionalna zaklada za razvoj civilnoga društva, ukupna financijska potpora Instituta razvoju civilnog društva u Hrvatskoj premašila je 55 milijuna američkih dolara.
Ta brojka nije beznačajna.
Osobito ako je promatramo u okolnostima ratom opterećene države i gospodarske tranzicije devedesetih godina.
Prema istoj publikaciji, Institut je djelovao u Hrvatskoj četrnaest godina, a svoje je djelovanje okončao početkom 2006.
U tekstu se izričito navodi da su ciljevi Sorosevih zaklada uključivali oblikovanje javnih politika, promociju demokratskog upravljanja, ljudskih prava te gospodarskih, pravnih i društvenih reformi.
Dakle, nije riječ samo o humanitarnim donacijama.
Riječ je i o financiranju aktivnosti koje su imale namjeru utjecati na društveni razvoj i javne politike.
Za dio hrvatskog političkog vrha i konzervativne javnosti Sorosevo djelovanje predstavljalo je primjer spornog stranog utjecaja na medije, civilno društvo i unutarnje političke odnose.
Njegovi zagovornici isticali su ulogu u razvoju neovisnih medija, obrazovanja i demokratskih institucija.
Te dvije perspektive pripadaju povijesti hrvatske tranzicije.
No pitanje koje se često izgubi u ideološkim raspravama zapravo je mnogo jednostavnije.
Može li financiranje medija, istraživačkih institucija i civilnog društva dugoročno utjecati na političko raspoloženje, javne rasprave i izbor društvenih vrijednosti?
Svakako može.
To je jedan od razloga zbog kojih se takvi programi i financiraju.
Ali koliki je bio stvarni utjecaj pojedinog projekta i je li on doveo do konkretne državne odluke, zasebno je istraživačko pitanje.
Jednako je legitimno razmotriti hipotezu da međunarodni financijer putem svojih programa nastoji ostvariti i šire političke ili društvene interese.
Takva se hipoteza ne mora unaprijed prihvatiti niti unaprijed odbaciti.
Može se istraživati usporedbom financijskih izvješća, programskih ciljeva, povezanosti organizacija i naknadnih političkih odluka.
Sumnja nije presuda, ali može biti početak istraživanja. Pretpostavka nije dokaz, ali može postaviti pitanje koje se bez nje nikada ne bi otvorilo.
Uloga novinarstva nije spriječiti čitatelja da sumnja.
Njegova je uloga pružiti mu dovoljno provjerljivih činjenica da vlastitu sumnju može usporediti sa stvarnošću.
Dokumentirani podaci Nacionalna zaklada za razvoj civilnoga društva Civilnodruštvo.hr, broj 13/14, 2007. – Mirela Holy: Kapital u funkciji društvenih promjena, str. 13. Otvori izvorni časopis PDF
Adriatic Institute: liberalni gospodarski model kao politički projekt
Dok je Otvoreno društvo naglašavalo demokratske, građanske i društvene programe, u Hrvatskoj su djelovale i organizacije koje su zagovarale znatno liberalnije gospodarsko uređenje.
Među njima se isticao Adriatic Institute for Public Policy, povezan s Natašom Srdoč i Joelom Anandom Samyjem.
Institut je zagovarao ekonomske slobode, poreznu reformu, deregulaciju, zaštitu vlasničkih prava i smanjivanje državne intervencije.
Jedan od njegovih najprepoznatljivijih prijedloga bio je uvođenje jedinstvene porezne stope, poznate kao flat tax.
Godine 2005. Srdoč i Samy pripremili su knjigu Flat Tax: The Case for Tax Reform in Croatia.
Predlagali su model jedinstvene porezne stope od 15 posto.
Njihove preporuke nisu bile namijenjene samo akademskoj javnosti.
U predstavljanju knjige otvoreno je navedeno da se obraća poreznim obveznicima, poslovnoj zajednici, medijima i političkim čelnicima.
U njezinoj su pripremi i promociji sudjelovali ili pružali potporu stručnjaci povezani s međunarodnim organizacijama poput Hoover Institutiona i Heritage Foundationa.
To pokazuje kako se gospodarske ideje mogu prenositi preko nacionalnih granica.
Model poreznog sustava razvijen i zagovaran u jednom međunarodnom intelektualnom okruženju može se ponuditi Hrvatskoj kao poželjan smjer reforme.
Hoće li takva ideja postati državna politika, drugo je pitanje.
No njezina promocija predstavlja organiziran pokušaj utjecaja na gospodarske odluke.
Nije neobično da se iza takvih prijedloga nalaze određena ideološka uvjerenja i gospodarski interesi.
Uostalom, ni zagovornici veće državne intervencije ne djeluju izvan vlastitih političkih i vrijednosnih opredjeljenja.
Zato je mnogo korisnije istražiti što pojedina organizacija predlaže, tko je podupire i komu bi predložene promjene koristile nego unaprijed odlučiti da je njezin rad dobar ili loš.
Izvorni program Adriatic Institute for Public Policy / Croatian World Network Flat Tax – The Case for Tax Reform in Croatia, predstavljanje porezne reforme 2005. Pročitaj izvorni prijedlog
CEA: kada se stručnost, državna administracija i gospodarske ideje susretnu
Još jedan primjer predstavlja Centar za javne politike i ekonomske analize, poznat pod kraticom CEA.
Organizacija je zagovarala ekonomske slobode, tržišnu konkurenciju i ograničavanje državne intervencije.
Bila je povezana s međunarodnom mrežom Atlas Economic Research Foundation, poznatom po promicanju slobodnotržišnih i libertarijanskih ideja.
Posebno je zanimljiv primjer Daniela Hinšta.
Lider ga je u listopadu 2016. predstavio kao direktora CEA-e, ali istodobno i kao voditelja Centra unutarnjeg tržišta Europske unije pri Ministarstvu gospodarstva.
Taj podatak sam po sebi ne predstavlja nepravilnost.
Međutim, pokazuje kako se stručni rad, državni poslovi i zagovaranje određenih gospodarskih politika mogu susresti u profesionalnom djelovanju iste osobe.
I upravo takvi primjeri pokazuju zašto se politički utjecaj ne može promatrati isključivo kroz stranačke funkcije.
Stručnjak može istodobno sudjelovati u državnoj administraciji, promicati određenu ekonomsku filozofiju i surađivati s međunarodnim istraživačkim organizacijama.
Pritom je bitno razlikovati njegovo osobno mišljenje, program organizacije koju predstavlja i službene odluke institucije u kojoj radi.
Medijski izvor Lider Daniel Hinšt, direktor CEA-e, o kapitalizmu i gospodarskoj politici, 20. listopada 2016. Otvori izvor
Kada think tank napiše strategiju koju Vlada prihvati
Utjecaj istraživačkih organizacija na državne politike ne mora biti ni prikriven ni sporan.
Ponekad je sasvim izravan i dokumentiran.
Nacionalno vijeće za konkurentnost osnovano je 2002. kao savjetodavno tijelo koje je povezivalo predstavnike gospodarstva, Vlade, sindikata i akademske zajednice.
Prema pregledu OECD-a iz 2019., njegova je svrha bila poticati dijalog i konsenzus o politikama važnima za dugoročni gospodarski razvoj.
Takav oblik djelovanja pokazuje kako se gospodarski prijedlozi razvijaju prije nego što postanu dio konkretnih Vladinih mjera.
Još je izravniji primjer CEPOR, Centar za politiku razvoja malih i srednjih poduzeća i poduzetništva.
CEPOR je pripremio Strategiju razvoja ženskog poduzetništva u Republici Hrvatskoj za razdoblje 2010.–2013., koju je Vlada s akcijskim planom usvojila u ožujku 2010.
Godine 2014. CEPOR je na poziv nadležnog ministarstva izradio i studiju za novu strategiju razvoja poduzetništva žena.
Ovdje imamo jasan primjer organizacije izvan državne administracije koja je sudjelovala u pripremi državne gospodarske politike.
Sličan primjer postoji u zakonodavstvu.
U radnoj skupini za izradu Zakona o sprječavanju sukoba interesa nalazila se i predstavnica GONG-a Oriana Ivković Novokmet, uz predstavnike državnih institucija i akademske zajednice.
To potvrđuje da predstavnici organizacija civilnog društva mogu sudjelovati u samom procesu pripreme zakonskih rješenja.
Takvo sudjelovanje ne znači da su samostalno napisali zakon niti da su svi njihovi prijedlozi prihvaćeni.
Ali potvrđuje da proces donošenja zakona ne počinje i ne završava u kabinetu resornog ministra.
Službeni izvor CEPOR Strategije razvoja ženskog poduzetništva – uloga CEPOR-a u pripremi državnih dokumenata Otvori izvor
Službena evidencija Ministarstvo pravosuđa i uprave Republike Hrvatske Sastavi radnih skupina – Zakon o sprječavanju sukoba interesa i sudjelovanje predstavnice GONG-a Pregledaj sastav radne skupine
Lex Agrokor: skupina Borg i granica između stručnosti i privatnog interesa
Ako postoji slučaj koji posebno zorno pokazuje zašto je važno istraživati odnose političke vlasti i vanjskih savjetnika, onda je to Lex Agrokor.
Hrvatski sabor donio je 6. travnja 2017. Zakon o postupku izvanredne uprave u trgovačkim društvima od sistemskog značaja.
Razlog donošenja zakona bila je ozbiljna kriza Agrokora, gospodarskog sustava čiji je mogući slom mogao ugroziti dobavljače, radna mjesta, financijske institucije i širu ekonomsku stabilnost.
Potreba za reakcijom države bila je stvarna.
No opravdanost državne intervencije i transparentnost postupka njezine pripreme dva su različita pitanja.
Tko su bili ljudi iz skupine Borg?
Objavljena elektronička prepiska Martine Dalić pokazala je sudjelovanje pravnih i financijskih stručnjaka koji nisu bili samo državni službenici.
Među osobama čija su se imena pojavljivala u izvještajima o prepisci bili su Ante Ramljak, Boris Šavorić, Tomislav Matić, Matko Maravić, Tonči Korunić i Branimir Bricelj.
Bili su povezani s različitim odvjetničkim, financijskim i konzultantskim strukturama.
U javnosti se otvorilo pitanje uloge odvjetničkog društva Šavorić i partneri, tvrtki Texo Management, Altera i drugih savjetnika povezanih s postupkom restrukturiranja.
Posebnu pozornost izazvala je činjenica da su pojedini sudionici pripreme zakona ili s njima povezane savjetničke strukture kasnije dobili angažmane u postupku njegove provedbe.
Ante Ramljak postao je izvanredni povjerenik.
Tu nastaje ključno pitanje.
Što se događa kada stručnjaci koji sudjeluju u pripremi pravila kasnije mogu sudjelovati i u poslovima nastalima provedbom tih pravila?
Takva okolnost ne dokazuje automatski kazneno djelo.
Ali predstavlja razlog za ozbiljnu javnu raspravu o transparentnosti, mogućim sukobima interesa i granici između javnog interesa i poslovne koristi.
Političke posljedice afere
Afera je snažno odjeknula u hrvatskoj javnosti.
Martina Dalić podnijela je ostavku 14. svibnja 2018., koju je predsjednik Vlade Andrej Plenković prihvatio.
Objavljena prepiska pokazala je koliko važna zakonodavna rješenja mogu nastajati u komunikaciji političkog vrha i vanjskih stručnih krugova.
Pritom javnost u trenutku donošenja zakona nije imala cjelovit uvid u sve odnose i uloge sudionika.
Novinarsko istraživanje Jutarnji list – Vanja Nezirović Tko je tko u grupi Borg – mreža suradnika Martine Dalić i priprema Lex Agrokora, 11. svibnja 2018. Pročitaj istraživanje
Što je utvrdio USKOK?
Dana 18. lipnja 2018. USKOK je objavio da je nakon provedenih izvida odbacio određene kaznene prijave povezane sa slučajem.
Prema službenom priopćenju, izvidima nisu utvrđena obilježja prijavljenih kaznenih djela niti drugih kaznenih djela koja se progone po službenoj dužnosti.
USKOK je posebno naveo da nije utvrđena kaznenopravno relevantna povezanost između izbora članova radne skupine i kasnijih angažmana pojedinih sudionika.
Istodobno je jasno naglasio da drugi oblici odgovornosti nisu bili predmet njegova razmatranja.
To je važna razlika.
Kaznena odgovornost nije isto što i politička, profesionalna ili etička odgovornost.
Slučaj Borg zato ostaje snažan primjer za razumijevanje granice između zakonitog stručnog savjetovanja, mogućih poslovnih interesa i potrebe za javnim nadzorom nad donošenjem državnih odluka.
Ne treba unaprijed proglašavati krivnju.
Ali ne treba ni prestati postavljati pitanja samo zato što određeni postupak nije završio kaznenim progonom.
Službeni dokument USKOK – 18. lipnja 2018. Rješenje o odbačaju određenih kaznenih prijava povezanih s Lex Agrokorom i obrazloženje granica kaznenopravnog razmatranja Otvori izvor
Hrvatska 2030.: tko priprema dugoročnu budućnost države?
Utjecaj stručnih organizacija na državne politike nije ograničen samo na privatizaciju ili izvanredne gospodarske intervencije.
Jedan od važnijih novijih primjera jest Nacionalna razvojna strategija Republike Hrvatske do 2030. godine.
U njezinoj pripremi sudjelovala je i Svjetska banka pružanjem opsežne analitičke podrške hrvatskim institucijama.
Analize su obuhvatile poreznu politiku, zdravstvo, obrazovanje, energetiku, poljoprivredu, javnu upravu, pravosuđe, promet, tržište rada i upravljanje državnom imovinom.
Prema službenom prikazu Svjetske banke iz studenoga 2020., pripremljena dokumentacija sadržavala je više od 1500 stranica.
Hrvatski sabor Nacionalnu razvojnu strategiju donio je 5. veljače 2021.
Formalnu odgovornost za usvojeni dokument nose hrvatske institucije.
Međutim, međunarodni stručnjaci imali su dokumentiranu ulogu u pripremi analiza na kojima se moglo temeljiti oblikovanje državnih razvojnih prioriteta.
Za razumijevanje političke moći taj je podatak važan.
Stručnjak ne mora donositi odluku da bi utjecao na nju.
Ponekad je dovoljno odrediti koji su problemi najvažniji, koje se mogućnosti uspoređuju i koji će se pokazatelji koristiti pri ocjenjivanju predloženih rješenja.
Tko određuje okvir rasprave, može utjecati i na konačan izbor politike.
To nije dokaz prikrivenog upravljanja državom.
Ali jest razlog da javnost ima pristup stručnim podlogama, njihovim autorima i metodologiji na kojoj se temelje.
Službeni izvor Svjetska banka Savjetodavne usluge za pripremu Nacionalne razvojne strategije Hrvatske do 2030. Pregledaj stručne analize
Državni dokument Narodne novine, NN 13/2021 Nacionalna razvojna strategija Republike Hrvatske do 2030. godine Pročitaj strategiju
Politika, kapital i interesi: tko na kraju ima korist?
U raspravama o gospodarskim reformama često se koriste izrazi poput investicijskog okruženja, tržišne konkurentnosti, liberalizacije, privatizacije i regulatornog rasterećenja.
Svaki od tih pojmova može označavati stvarne ekonomske potrebe.
Ali svaka gospodarska odluka također mijenja odnose među sudionicima tržišta.
Smanjenje određenog poreza može povećati raspoloživi kapital poduzeća, ali i smanjiti javne prihode.
Privatizacija može donijeti investicije i učinkovitije upravljanje, ali može otvoriti i pitanja dugoročnog javnog nadzora nad strateškom infrastrukturom.
Deregulacija može olakšati poslovanje, ali ako se ne provede pažljivo, može oslabiti mehanizme zaštite radnika, potrošača ili okoliša.
Multinacionalna kompanija koja ulazi na hrvatsko tržište može donijeti kapital, tehnologiju, nova radna mjesta i pristup međunarodnim tržištima.
Istodobno, njezina uprava ima obveze prema vlasnicima i nastoji ostvariti poslovne ciljeve.
Ti ciljevi ne moraju uvijek biti jednaki dugoročnim interesima države u kojoj posluje.
Upravo zato političke odluke mogu imati gospodarsku vrijednost koja daleko nadilazi njihov službeni naziv.
Promjena poreznog propisa, davanje koncesije, privatizacija poduzeća, izmjena energetskog regulatornog okvira ili donošenje posebnog zakona mogu mijenjati tržišni položaj pojedinih kompanija.
I tu nastaje pitanje koje bi trebalo pratiti svaku veliku gospodarsku reformu.
Tko je predložio promjenu, tko je sudjelovao u njezinoj pripremi, tko ju je politički odobrio i komu je ona na kraju donijela gospodarsku korist?
Nije svaka korist dokaz pogodovanja.
Nije svaka povezanost dokaz korupcije.
Ali ni postojanje formalno zakonitog postupka ne znači da su svi sudionici imali jednake mogućnosti utjecaja.
Zato je praćenje financijskih interesa, savjetničkih ugovora, vlasničkih struktura i zakonodavnih promjena jedan od najvažnijih zadataka istraživačkog novinarstva.
Može li Zakon o lobiranju učiniti utjecaj vidljivijim?
Hrvatska je 2024. donijela Zakon o lobiranju, koji je stupio na snagu 1. listopada iste godine.
Njime su uređeni organizirano zastupanje interesa, Registar lobista i obveze povezane s lobističkim aktivnostima.
To je važan institucionalni korak.
Lobiranje samo po sebi nije nezakonito ni nelegitimno.
Gospodarske organizacije imaju pravo zastupati interese svojih članova.
Sindikati imaju pravo zagovarati radnička prava.
Građanske udruge mogu predlagati promjene zakona.
Istraživački instituti mogu objavljivati preporuke.
Međutim, različiti oblici javnog sudjelovanja i stručnog savjetovanja ne predstavljaju automatski lobiranje u zakonskom smislu.
I upravo zato transparentnost ne može ovisiti samo o jednom registru.
Važno je omogućiti javni uvid i u članove radnih skupina, stručne podloge, angažirane savjetnike, njihove ugovorne obveze te razloge prihvaćanja pojedinih prijedloga.
Jer građani ne trebaju znati samo tko je glasovao za zakon.
Trebaju moći saznati i kako je nastao.
Zakonski okvir Narodne novine, NN 36/2024 Zakon o lobiranju Republike Hrvatske Pročitaj zakon
Tko zapravo oblikuje Hrvatsku – duboka država ili mreža interesa?
Nakon više od tri desetljeća hrvatske tranzicije moguće je utvrditi nekoliko važnih činjenica.
Gospodarsku i društvenu politiku nisu oblikovali isključivo izabrani političari.
U tim su procesima sudjelovali državni službenici, rukovoditelji velikih poduzeća, privatni savjetnici, bankari, međunarodne financijske institucije, istraživački centri, sindikati, gospodarske organizacije i predstavnici civilnog društva.
Njihov je utjecaj imao različite oblike.
Ponekad je bio potpuno javan, kroz stručne studije i službene radne skupine.
Ponekad je postao vidljiv tek nakon medijskih otkrića.
Ponekad se ogledao u savjetničkim ugovorima, promjenama vlasničkih odnosa ili pripremi strateških razvojnih dokumenata.
Sve to govori o složenosti političke i gospodarske moći u Hrvatskoj.
No ostaje pitanje jesu li pojedine upravljačke, financijske i političke mreže tijekom više desetljeća uspijevale zadržati utjecaj neovisno o rezultatima izbora.
Miroslav Kutle tvrdio je da jesu.
Drugi bi takvu tvrdnju mogli objasniti kontinuitetom stručnih kadrova, poslovnih interesa ili uobičajenim odnosima politike i kapitala.
A neki bi u takvim odnosima prepoznali obilježja duboke države.
Različita tumačenja ne treba zabranjivati niti unaprijed ismijavati.
Treba ih suočavati s dostupnim informacijama.
Jednako tako, povijest pokazuje da političke zavjere, tajni dogovori, koruptivne mreže i zlouporabe institucija nisu izmišljeni pojmovi.
Takve pojave postoje u različitim društvima i političkim sustavima.
Ali to ne znači da svaku nejasnu odluku treba tumačiti kao dio jednog sveobuhvatnog plana.
Ponekad su posrijedi međusobno povezani interesi.
Ponekad interesne skupine međusobno konkuriraju.
Ponekad se političari oslanjaju na stručnjake jer im nedostaje vlastitog znanja.
A ponekad se iza stručne preporuke može nalaziti i konkretan poslovni interes.
Razlika između tih situacija ne utvrđuje se političkim uvjerenjem, nego istraživanjem stvarnih odnosa.
Zaključak: moć ne počinje u sabornici
Kada građani gledaju saborsku raspravu o zakonu, najčešće promatraju završni dio procesa koji je mogao započeti godinama ranije.
Prije nego što je prijedlog stigao u Sabor, netko je morao definirati problem.
Netko je predložio rješenje.
Netko je izradio analizu.
Netko je procijenio gospodarske posljedice.
Netko je pripremio prvu verziju zakonskog teksta.
A netko je odlučio koje će prijedloge prihvatiti, a koje odbaciti.
Upravo na tim mjestima nastaje prostor za stručni, politički, ideološki i poslovni utjecaj.
Hrvatska pretvorba pokazala je koliko su procjene vrijednosti i institucionalni nadzor važni za raspodjelu gospodarske moći.
Sporazum sa Svjetskom bankom iz 1996. dokumentira sudjelovanje međunarodnih stručnjaka u pripremi mogućih rješenja za strateške gospodarske sektore.
Primjer INA–MOL pokazuje koliko su vlasnički ugovori i upravljačka prava važni za dugoročne odnose države i međunarodnog kapitala.
Otvoreno društvo, Adriatic Institute i drugi think tankovi pokazuju kako se različite društvene i gospodarske ideje mogu promicati kroz financiranje, istraživanja i javne rasprave.
Afera Borg otvorila je pitanje transparentnosti neformalnih stručnih skupina koje sudjeluju u pripremi zakona i njihovih mogućih kasnijih poslovnih angažmana.
Nacionalna razvojna strategija do 2030. pokazuje da međunarodna stručna podrška ostaje sastavni dio oblikovanja hrvatskih dugoročnih politika.
Svi ti primjeri pripadaju istoj široj priči.
Ne predstavljaju istu vrstu utjecaja niti imaju jednaku pravnu ili političku težinu.
Ali potvrđuju da se stvarni proces donošenja državnih odluka ne može razumjeti promatranjem samo Vlade i Sabora.
Zato se pitanje tko zapravo oblikuje Hrvatsku ne može svesti samo na to koja je politička stranka pobijedila na izborima.
Jednako je važno pitanje tko priprema gospodarske modele, tko financira njihovu promociju, tko ima pristup donositeljima odluka i tko ostvaruje korist od njihove provedbe.
Demokracija ne zahtijeva da političari sami pišu sve zakone.
Ali zahtijeva da politička odgovornost ne nestane iza stručnih mišljenja, konzultantskih ugovora, međunarodnih preporuka i zatvorenih radnih skupina.
A građani?
Oni imaju pravo vjerovati, sumnjati, pretpostavljati, istraživati i donositi vlastite zaključke.
Jer slobodno društvo ne počiva na tome da svi mislimo jednako.
Počiva na mogućnosti da postavljamo pitanja i provjeravamo odgovore.
Stoga možda najvažnije pitanje hrvatske političke povijesti nije samo tko je potpisao određeni zakon.
Nego tko ga je osmislio, čiji su prijedlozi prihvaćeni, komu je koristio i tko je za njegove posljedice odgovarao.
Urednička napomena: Ovaj tekst predstavlja dokumentiranu analizu različitih oblika političkog, gospodarskog i stručnog utjecaja u Hrvatskoj. Navodi iz javnih intervjua pripisuju se njihovim autorima, dok su službeni dokumenti povezani s odgovarajućim tvrdnjama. Članak ne polazi od unaprijed utvrđenog zaključka o postojanju jedinstvene prikrivene mreže, nego otvara pitanja za javnu raspravu i daljnje istraživanje.
Sva prava pridržana © Ivan Vohrić
Pratite Res Publica Post i na WhatsApp kanalu
Želite brzu obavijest kada objavimo novi članak? Pridružite se našem WhatsApp kanalu.
Pratitelji kanala međusobno ne vide brojeve mobitela.
About the Author
